La conservation et la gestion de ressources aux fins de développement constituaient l’objet premier de la Conférence de Rio qui s’est tenue en juin 1992. La Déclaration de Rio fixe notamment que « pour parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considéré isolément ». Cet axe se retrouve ensuite dans la Convention sur le changement climatique, mais sa déclinaison principale est un outil, l’Agenda 21 de Rio.

Si les dimensions sociales de l’agenda 21 se concrétisent surtout par un appel à la mobilisation et à l’implication du plus grand nombre possible d’acteurs sociaux, il est certain que la recherche de la démocratie ne saurait se situer au seul niveau international ou interétatique ; des avancées de droit interne y participent aussi, dans la même logique. C’est l’objet des agendas 21 locaux.

En France, la ministre de l’Écologie et du Développement durable a fait parvenir aux préfets le 13 juillet 2006 une circulaire « Territoires durables » qui décrit le dispositif de reconnaissance de ces agendas et incite les préfets à mettre en place des comités régionaux agendas 21 chargés d’encourager et d’accompagner les porteurs de projets dans leurs démarches. La procédure suppose une participation, une organisation du pilotage reposant sur une transversalité des approches, et une stratégie d’amélioration continue. Puis la loi Grenelle 2 de 2010 a classé les agendas 21 dans les « projets territoriaux de développement durable »

Par le biais de ces programmes, non obligatoires, les collectivités locales organisent le service public de l’environnement en focalisant l’action des autres services publics autour de l’axe « développement durable ». L’État est censé favoriser l’émergence de ces programmes lors de la distribution des aides publiques.

Dans la mesure où les différentes sources de droit s’accordent sur la nécessité d’intégrer les préoccupations d’environnement à toutes les politiques publiques, il est naturel que l’on s’interroge ainsi sur ce qu’il convient désormais d’appeler « l’écologisation des autres politiques publiques ».

Le principe de rationalité de la gestion administrative implique que les gestionnaires de services publics non environnementaux ne réduisent pas à néant les efforts de ceux qui gèrent les services publics environnementaux, faute de quoi le discours dominant du « développement durable » se révèlerait creux.

La procédure suppose une participation, une organisation du pilotage reposant sur une transversalité des approches, et une stratégie d’amélioration continue.

Une participation tout d’abord : au-delà de l’obligation de respecter le principe de participation, la méthodologie retenue est impliquée par la volonté de privilégier l’intégration culturelle des réagencements programmés plus que de les imposer.

Chercher des idées, chercher à en faire partager, user de la force de frappe des usagers et personnels les plus motivés en faisant partir de la base des bouquets d’idées et en soumettant à ces relais d’opinion les pré-projets déjà travaillés, cela se fait, dans la « méthodologie agenda 21 », avant tout par des réunions participatives, mais aussi par le biais de forums ou de fils de discussion sur internet. La pratique, quoique ces exercices aient des limites, montre qu’au travers des réunions certaines priorités sont rétrogradées et d’autres montent dans la hiérarchie des programmations, d’autres sont reconfigurées.

Une transversalité des approches ensuite : transversalité des disciplines d’appréhension des questions urbaines ou de territoires, puisque la phase des diagnostics croise et mobilise toutes les disciplines, mais le choix des mesures aussi.

Mais aussi transversalité dans la possibilité de mêler dans des projections et appréciations globales des calculs d’investissements et appréciation des coûts de fonctionnement des projets : notamment, les coûts évités sont comptabilisés pour apprécier l’opportunité des projets.

Et enfin transversalité dans la nature des objectifs recherchés : motifs d’intérêt général (moindre bilan carbone ou moindre empreinte écologique par exemple), motifs économiques classiques (amenuisement des coûts), motifs citoyens (éthiques) et sociaux.

À cet égard aussi l’outil est juridique, si l’on considère, évidemment, que redéfinir l’intérêt général en ses diverses composantes, autant qu’il le faut pour qu’il traduise la réalité des rapports sociaux, relève bien du droit.

Une stratégie d’amélioration continue enfin : la question n’est pas de faire un agenda pour faire un agenda. Ni même pour qu’il soit seulement exécuté. La question est de créer un étalonnage dynamique de la capacité de l’institution à changer et de sa plasticité au regard des évolutions rapides des contextes locaux. La programmation effectuée suppose que soient mis en place des processus d’évaluation et de correction régulière, les comités de pilotage ou les panels de citoyens étant régulièrement convoqués pour jauger de l’adéquation des mesures et des constructions juridiques et montages financiers aux réactions, souvent épidermiques, des systèmes et acteurs confrontés aux nouvelles logiques.

Au total, si la confection des agendas 21 est bâtie sur un même référentiel, le contenu en est très variable, et il est commun de dire qu’il ne s’agit pas, quand on fait un agenda 21, de faire œuvre juridique.

 Mais de la même manière que les agendas 21 sont gouvernés par des principes qui sont de nature juridique et leur donne un sens, les documents qui en résultent ont une valeur juridique, au sens ou ils produisent de l’effectivité.

C’est le cas parce qu’ils ont le plus souvent un caractère prescriptif, parce qu’ils constituent un engagement politique de nature quasi contractuelle, et parce qu’ils pourraient bien, poussés en quelque sorte par leur succès, connaître le sort que vont sans doute connaître les plans climat du fait du vote de la loi Grenelle 2.

Caractère « prescriptif » : car il dérive du mode même de conception des agendas que leur exécution relève d’un contrôle démocratique.

Comment se pourrait-il que ces documents, qui relèvent bien plus que ceux qui sont soumis à enquête publique, ne soient pas revendiqués comme des références politiques ? Certes, on ne voit pas un tribunal sanctionner leur non-respect. Certes, l’inscription dans un agenda d’un engagement ne vaut pas ni n’entraîne obligation. Mais il reste une grille, un document, un programme phasé dans le temps. Le juge en tiendra compte comme d’un référentiel, comme d’un « fait juridique », comme il le fait pour des zonages non obligatoires (les ZNIEFF par exemple).

« Engagement politique » de nature quasi contractuelle : parce que de ce phasage, découle de la part de la population une visualisation en forme de projection dans le temps des engagements de l’institution.

Il y a en quelque sorte un « partage d’agendas » qui s’effectue, un échange de sentiments qui s’opère, et en définitive un contrat social d’une nature inédite qui se révèle.

Il ne serait d’ailleurs pas étonnant du tout que ces documents connaissent le destin que vont connaître les « plans climat », à partir du vote de la loi Grenelle II : d’accompagnement portant sur le changement climatique des politiques publiques et des documents d’urbanisme, ces plans vont se fondre avec et dans des planifications énergétiques et remplacer en accentuant leur écologisation les Plans Régionaux pour la Qualité de l’Air (PRQA).

Si l’habitude se prend, si les agendas 21 ne sont pas de simples instruments de communication vide de sens, la répétition des références qui y seront faites dans la menée des politiques publiques, la croyance de l’opinion dans leur effectivité (l’opinio juris) pourraient entrainer ce que l’on peut dénommer faute de mieux une « solidification juridique ».

Mais en attendant, ils occupent d’ores et déjà la place que certains, dans les années soixante, destinaient aux programmations économiques ou que d’autres promettaient dans les années soixante dix aux contrats de plan : outils de droit dynamique, instruments négociés de concertation, facteurs de démocratisation du droit, ils permettent au moins d’espérer en un bouleversement des modes jacobins de confection des normes, sans craindre une révolution libérale à base de destruction des régulations.

Ils constituent en ce sens, sans doute, un des reflets qu’il est possible d’établir de bons rapports entre des modes d’expression de la volonté générale et la réalité glissante des rapports sociaux sur un territoire. Il n’est donc pas étonnant désormais que des entreprises s’en dotent aussi.

Raphaël ROMI, Avocat Associé, LLC et Associés bureau de Paris
Justine BAIN-THOUVEREZ, Avocat, LLC et Associés bureau de Paris